凉山彝族自治州人民政府

　行政复议决定书

凉府复决字〔2023〕14号

申请人：甲某。

申请人：木某。

申请人：沙某。

被申请人：越西县人民政府。

住所地：四川省越西县越城镇西大街253号。

法定代表人：何建梅，县长。

申请人甲某、木某、沙某对《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（越府办〔2022〕X号）不服，向凉山彝族自治州人民政府（以下简称本机关）申请行政复议。本机关2023年2月24日受理后向被申请人送达了行政复议申请书副本，被申请人进行了书面答复，并提交了相关证据、依据和其他有关材料。现本案已审理终结。

申请人请求：撤销《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（越府办〔2022〕X号）。

申请人称：申请人是越西县XX乡XX村1组村民，其所居住房屋所在地块被纳入“四川XX牵引站220千伏供电工程”征收范围内。近期，由于拆迁期限迫近，申请人并未看到过案件相关征收公告、征地补偿安置方案，为了解案涉项目征收相关文件，申请人于2022年9月20日通过政府信息公开申请方式向越西县自然资源局获取项目征收文件。2022年12月6日，申请人收到《越西县自然资源局关于越西县XX镇XX村甲某等人申请公开事项的回函》（越自然函〔2022〕X号），获取了征地项目的拆迁补偿安置方案及组织实施该方案的通知，即《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（含《四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》）。至此，申请人通过政府信息公开的渠道才对案涉项目的拆迁补偿安置方案有了详细了解。

申请人认为：越西县人民政府于2022年8月17日发布的《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（含《四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》）（以下简称“《拆迁安置补偿方案》及通知”）适用法律法规错误、违反法定程序且内容明显不当，应予以撤销。理由如下：

一、本案依法属于行政复议受理范围。

在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案或房屋拆迁补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”之规定，本案中，申请人作为拟征收土地的使用权人、房屋及地上附着物的所有权，对案涉《拆迁安置补偿方案》及通知不服申请行政复议，应当依法受理。

二、案涉《拆迁安置补偿方案》依据的部分法律、法规、规范性文件已经失效。

案涉方案依据《凉山州人民政府办公室关于印发成昆铁路扩能工程凉山段征地拆迁补偿安置工作指导意见的通知》（凉府办函〔2015〕221号）这一规范性文件已经失效，该通知已不再适用。2022年1月27日，凉山州人民政府办公室发布了《凉山州人民政府办公室关于公布行政规范性文件清理结果的通知》（凉府办函〔2022〕5号），《凉山州人民政府办公室关于印发X段征地拆迁补偿安置工作指导意见的通知》（凉府办函〔2015〕221号）被列入了凉府办函5号文附件4失效的行政规范性文件清理目录中，凉府办函〔2015〕221号已经确认失效。

三、案涉《拆迁安置补偿方案》的制定与公告违反法定程序。

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府可申请征收土地。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021版）第二十六条规定“需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿……”第二十七条规定“县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。”第二十八条规定“征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限，异议反馈渠道等内容。多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。”第三十条规定“县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准……”第三十一条“征地土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围，征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征收补偿安置决定，并依法组织实施。”

根据上述规定可知，我国现行的集体土地征收程序为：

1.发布土地征收预公告并公告不少于十日；

2.将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等公告至少三十日并听取意见；

3.开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；

4.依据社会稳定风险评估结果拟定征收补偿安置方案并公告不少于三十日，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征收补偿安置方案不符合法律、法规规定的应组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案；

5.提出征收土地申请；

6.自收到批准文件之日起十五个工作日内发布征收土地公告。

然申请人通过政府信息公开申请获取案涉项目履行征收程序相应的文件，凉山彝族自治州自然资源局却答复申请人并未查询到案涉项目相关资料，越西县自然资源局也答复申请人案涉项目无需农地转用手续、申请的相关资料无法提供。此外，申请人并未看到过案涉项目发布过征收预公告、正式征收公告的公告及批复文件，该征地补偿安置方案也未根据被征地农民及集体经济组织意见的修订过，申请人甚至连征地补偿安置方案的公告材料都未见到过，申请人认为案涉方案的制定与公告存在违反法定程序的情况。

此外，根据《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（2012修正版）第四十二条之规定“征用土地的各项补偿、补助费用，应当自征地补偿、安置方案批准之日其3个月内全额支付……”，案涉《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》作出时间为2022年8月17日，即案涉项目的补偿、补助费用未依法及时足额支付给被征地农民。

四、案涉《拆迁安置补偿方案》内容明显不当。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021版）第二十七条第二款规定“征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。”案涉方案中缺少征收范围、土地现状、社会保障等内容。

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费，安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少第三年调整或者重新公布一次。

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用 主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”之规定，对于农村村民住宅，应当至少提供重新安排宅基地建房，提供安置房或者货币补偿等方式三种安置方式，且该应当尊重农村村民意愿，由被征地农民自由选择适当的安置方式。而《拆迁安置补偿方案》第三条拆迁补偿中规定：“……（二）拆迁安置方式为统规自建安置或货币化安置，由被拆迁户自主选择安置方式……”明显违反了以上规定，并未充分考虑部分被安置人员希望提供安置房的意愿。

该方案中过渡费并未区分统规自建安置或货币化安置，统一适用六个月过渡期也有违土地征收补偿应当公平、合理的原则，两种安置方式面临的过渡期明显有区别，不作区分一概以六个月为准严重损害了被安置人员的权益。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等补偿标准，由省、自治区、直辖市制定，亦即征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗应当适用省、自治区、直辖市制定的补偿标准。而根据《四川省人民政府关于同意各市（州）征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2020〕X号）之规定，该方案地上构附着物补偿标准中诸如砖混结构中的水泥砖、砖木结构中的水泥砖、简易棚结构中的石棉瓦及其它等补偿标准明显低于《四川省人民政府关于同意各市（州）征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》川府函〔2020〕X号）文中关于《凉山州征地青苗和地上附着物补偿标准》的规定。

其次，川府函〔2020〕X号文明确规定“在征地补偿安置中，必须坚持确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障原则，同时要根据当地经济社会发展水平，及时调整不适应的补偿标准并按程序报批”川府函〔2020〕X号中关于地上附着物和青苗的补偿标准不再适应凉山州当地经济社会发展水平，案涉方案应当及时调整补偿标准并报批，而非仍旧适用原标准甚至是低于原标准。

综上，《四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》无论是程序还是内容均违反了法律、行政法规、规章的规定，应当予以撤销，而越西县人民政府针对该方案作出的《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》也应当依法撤销。为维护自身合法权益，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规的规定，提起行政复议，恳请依法支持申请人的复议请求。

被申请人称：越西县XX镇XX村村民在2022年9月期间分别向越西县人民政府、越西县自然资源局、越西县发展改革和经济经信息化局申请公开“四川省XX牵引站220千伏供电工程工程”（以下简称“该工程”）所涉及的土地征收文件，越西县人民政府对其信息公开申请进行了答复，书面答复中载明：根据《四川省国土资源厅关于省政府〔B2011〕XX号交办文件办理意见的函》（川国土资函〔2012〕XX号）“在征地过程中，变电站用地需按国家有关基础设施建设的政策规定办理相关手续，建议输电线路走廊（包括杆、塔基）原则上不征地，由用地单位按我省土地征收补偿标准与农民协商用地方式和补偿办法。”

申请人甲某、木某、沙某的房屋坐落于该工程输电线路走廊范围内、按照《四川省国土资源厅关于省政府〔B2011〕X号交办文件办理意见的函》（川国土资函〔2012〕X号）要求，不属于征地范围内。因输电线路走廊按《中华人民共和国电力法》等有关规定应设置电力设施保护区，线路安全距离内可能涉及到沿线群众构筑物、地上附着物等物权权利，为便于该工程业主与群众在协商补偿办法时有参照标准，越西县人民政府根据《四川省人民政府关于同意各市（州）征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2020〕X号）规定补偿制订了《四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》。需要强调的是，该工程越西境内不涉及变电站用地，故前述安置补偿方案未依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理土地征收相关手续，并且不具有土地征收强制性。

综上，《四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》不是土地征收补偿方案，不具有具体行政行为的法律特征，不属于《行政复议法》规定的受理范围，请复议机关决定不予受理其行政复议申请。

经审理查明：新成昆铁路全线途径凉山州甘洛、越西、喜德、冕宁、西昌、德昌等县市。为确保该铁路凉山段正常运行，需建设牵引站供电工程，其中XX-XX220千伏线路工程需经越西县境内XX镇等地。申请人甲某、木某、沙某的房屋位于越西县XX镇，XX-XX220千伏线路工程的架空电力线路跨越了三户的房屋。

2020年9月4日，四川省发展和改革委员会对国网四川省电力公司作出《关于成昆铁路XX牵引站220千伏供电工程项目核准的批复》（川发改能源〔2020〕X号），同意建设成昆铁路扩能凉山甘洛南牵引站220千伏供电工程，项目建设地点为凉山州冕宁县、喜德县、越西县、甘洛县。项目单位为国网四川省电力公司。

2022年8月12日，越西县人民政府办公室对“越城镇、XX镇人民政府、县级各有关部门”印发了《四川成昆铁路XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（越府办〔2022〕X号）（以下简称X号《安置补偿方案通知》），通知中载明：“四川成昆铁路XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案》，已经十五届县政府第17次常务会议审议通过，现印发你们，请依法依规按政策严格组织实施。”

虽XX-XX220千伏线路工程的架空电力线路跨越了三名申请人的房屋，但目前被申请人越西县人民政府并未对三户房屋所涉的集体土地进行征收，也未拆迁三名申请人的房屋。三名申请人认为被申请人作出的X号《安置补偿方案通知》（包含安置补偿方案）适用法律法规错误，程序不合法、内容不适当，请求复议机关予以撤销。

上述事实有下列证据证实：申请人提供的《越西县人民政府办公室关于印发四川XX牵引站220千伏供电工程拆迁安置补偿方案的通知》（越府办〔2022〕X号）、《越西县自然资源局关于越西县XX镇XX村甲某等人申请公开事项的回函》（越自然资函〔2022〕X号）。本机关调取的《四川省发展和改革委员会关于成昆铁路XX牵引站220千伏供电工程项目核准的批复》（川发改能源〔2020〕X号）、《房屋拆迁安置补偿业务委托办理协议》（XX-XX220千伏线路工程）（甲方：XX供电公司、乙方：越西县XX镇人民政府）等。

行政复议程序中，被申请人向本机关提供了《四川省国土资源厅关于省政府〔B2011〕XX号交办文件办理意见的函》（川国土资函〔2012〕XX号）及四川省人民政府办公厅收文处理意见。

本机关认为：行政复议原则上举证责任倒置，但申请人负有初步证明责任，有义务证明被申请人的行为对其权益造成了损害。申请人称“其所居住房屋所在地块被纳入‘四川XX牵引站220千伏供电工程’征收范围内”缺乏事实根据。申请人并未提供证据证明被申请人对案涉房屋的集体土地进行了征收，也无证据证明由被申请人且必然依据X号《安置补偿方案通知》对其进行安置补偿。

《电力设施保护条例》（国务院令第588号）第二十一条规定，新建架空电力线路不得跨越储存易燃、易爆物品仓库的区域；一般不得跨越