土地管理法第七十七条解读

摘自：全国人大法工委施春风主编《中华人民共和国土地管理法解读》中国法制出版社2020年第1版。

第七十七条

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

条文主旨

本条是关于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的法律责任的规定。

立法背景

本条是在原法第七十六条的基础上修改而来的，将行政处罚的执法部门由“县级以上人民政府土地行政主管部门”改为“县级以上人民政府自然资源主管部门”。同时，将对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的“行政处分”改为“处分”。

条文解读

一、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的行为

根据本法及有关法律规定，占用土地的，必须经具有相应审批权限的主管部门审批后实施。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，即为本条规定的违法行为，具体来讲，主要包括两个方面：

一是未经审批或者采取欺骗手段骗取用地审批而占用土地的。

主要包括以下情形：

（1）建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的；

（2）举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的；

（3）乡（镇）、村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的；

（4）建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的；

（5）其他未经用地审批占用土地的行为。

二是占用土地涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的。具体来讲，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

此外，根据本条第二款的规定，属于超过批准的数量占用土地的，多占的土地以非法占用土地论处。因而，建设单位或者个人的这种超占行为，也构成本条规定的违法行为。

二、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的行为的行政法律责任

本条规定的行政法律责任包括以下两种：

1.责令退还非法占用的土地。即由县级以上人民政府自然资源主管部门责令非法占用土地的单位或者个人将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者。非法占用土地的单位或者个人应当及时解除对所占用土地的实际控制状态。

2.对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，本法区分两种不同的情形规定了不同的处理方式。一是对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令非法占用土地的单位或者个人限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。二是对符合土地利用总体规划的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。这里的处罚措施与本法第七十四条关于对非法转让土地的违法行为处罚中的有关措施是一致的，只是适用的违法行为不同。

3.罚款。有关自然资源主管部门在作出有关行政处罚决定的同时，依据具体情节，可以作出并处罚款的决定。本条规定“可以”处以罚款，即授予了执法部门行政处罚的自由裁量权。执法部门根据违法行为的性质、情节、危害等多种因素，可以对违法行为人处以罚款，也可以不处以罚款。如果违法行为人及时、积极地退还其违法占用的土地，配合有关方面办理有关手续，在执法部门规定的期限内拆除其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，能够恢复土地原状的，执法部门就可以不处或少处罚款。

4.处分。适用于单位违法，即对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者任免机关或者监察机关，依法给予处分。

三、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的行为的刑事责任

根据本条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地，构成犯罪的，应当依照刑法第三百四十二条的规定处罚，即违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。根据刑法这一条的规定，本条规定的违法行为构成非法占用农用地罪，要具备以下两个要件：一是非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途；二是占用耕地、林地等农用地数量较大，并造成土地大量毁坏的。因此，对于本条规定中没有占用耕地、林地等农用地的，以及占用耕地、林地等农用地数量较小，未造成农用地大量毁坏的，不构成刑法第三百四十二条规定的非法占用农用地罪。

此外，有关单位非法占用土地的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可能构成根据刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪或者玩忽职守罪，即国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

相关规定

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百九十七条；

《中华人民共和国行政处罚法》第八条；

《中华人民共和国公务员法》第六十一条；

《中华人民共和国监察法》第十九条、第四十五条；

《公职人员政务处分暂行规定》第六条。