集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查
——兼谈《土地管理法》修改建议
耿宝建
（最高人民法院行政审判庭庭长、法学博士）
殷 勤
（江苏省南通市中级人民法院研究室副主任）
摘 要 由于立法缺位等原因，人民法院审理农村集体土地征收与补偿案件存在征收与补偿主体难以确定、征收与补偿行为难以分辨、过程性与终局性行为难以区别、适格被告与可诉行为难以判定等问题。解决这些问题，应重点解决征收与补偿行为“判定难”和适格被告“确认难”。修改《土地管理法》时，宜将省以上人民政府征收土地批复与市、县人民政府征收行为相区分，明确市、县人民政府征收与补偿主体责任。现阶段，在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定、补偿决定情况下，人民法院仍应引导并支持市、县人民政府分别作出征收决定与补偿决定，而不应视为无职权依据。无上述征收决定、补偿决定的，宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，将市、县人民政府或土地行政部门有关具体补偿安置内容的决定、公告、通知和告知函等视为补偿决定，依法进行审查。实施征收过程中，无任何书面补偿文书也无补偿协议且未实施强制拆除的，可以引导被征收人诉请履行补偿安置职责；既无补偿协议也无补偿决定且违法实施强制拆除的，可以引导被征收人提起行政强制附带赔偿之诉或者诉请履行补偿安置职责。强制拆除主体不明时，宜推定系由市、县人民政府或者土地行政部门实施；确定赔偿金额时，应综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依法可以获得的征收补偿。另外，市、县人民政府批准的征地补偿安置方案争议应坚持复议监督前置，人民法院在监督形式、监督范围、裁判方式等方面秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋及社会保障等方面的补偿安置方案，一般应予支持。对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设面积标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置；房屋位于因历史原因形成的“城中村”、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的，可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额，但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额。
关键词 集体土地 征收补偿 行政行为 《土地管理法》修改立案登记制实施以来，行政诉讼“立案难”问题得到有效解决，却不能掩盖“立案难”破解之后裁定比例偏高、判决比例下降等新问题。据有关部门统计，集体土地征收与补偿类行政案件原告起诉不符合法定起诉条件的占比较高，胜诉率较低。集体土地征收与补偿是典型的多阶段、多步骤、多程序行为，其行政主体多元、行政过程多阶、行为形式多样、法律规定多众、利益关系多重，这些因素相互叠加，使其较之国有土地上房屋征收，所面临的问题更为复杂，实施阻力也更大。实践中，各级人民政府、土地行政部门、行政复议机关，对征收、补偿等法律行为、法律关系认识不一。人民法院受限于法律规定相对原则、规范性文件变动频繁、争议解决所涉政策性、法律性、社会性问题交织、尊重行政解释和行政习惯、尊重处分主义、以及司法自身被动性、保守性等特点，存在裁定处理多而实体判决少，确认违法多而撤销、变更少，判决程序性违法多而判决赔偿少等现象。“行政诉讼应当在确保权利救济有效性、降低诉讼成本、强化解纷功能、促进诉讼效果最大化等方面发挥更积极的作用。”〔1〕本文结合人民法院近年来作出的相关裁判，分析集体土地征收与补偿案件“可诉行政行为判定难”的主要类型、具体表现与形成原因；在此基础上，对国家征地权的归属、组成、阶段构造与作用对象加以判断，对各阶段可诉的行政行为和审查标准加以识别，并对《土地管理法》相关内容的修改完善提出建议。通过检索中国裁判文书网已经公开的裁判文书，集体土地征收补偿过程中有关可诉行政行为的判定与裁判标准的争议，主要集中在以下方面：〔案例1〕赵某诉某省人民政府行政复议案裁判认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第30条第2款有关问题的答复》（〔2005〕行他字第23 号）规定，被诉的239号用地批复是省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决，不属于行政诉讼受案范围。〔案例2〕赵某诉某市人民政府征收土地公告及行政赔偿案裁判认为，市、县人民政府发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项公示告知，对被征收人的权利义务不产生影响。对被征收人权利义务产生影响的是征收土地批复以及后续征收土地行为，而非征收土地公告行为。〔案例3〕刘某等诉某自治区人民政府行政复议案裁判认为，公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定申请行政复议的，复议机关应予受理并作出实体处理。某区政府以刘某等的申请不属于行政复议范围为由作出驳回决定，适用法律错误。实践中，各地根据《土地管理法》第45条作出的批准征收土地行为，具体名称、表现形式都不相同，有的称为项目建设用地批复，有的称为年度批次建设用地批复，有的称为建设用地审批意见书（以下统称“省政府征地批复”）。案例1认为省政府征地批复是行政机关终裁行为；案例2认为对被征收人的权利义务产生实际影响的是省政府征地批复而不是市、县人民政府征地公告；案例3认为省政府征地批复属于可复议的行政行为。《行政诉讼法》关于征收、征用决定属于行政诉讼受案范围的新规定，一定程度上加剧了实践分歧。论者指出，《行政复议法》第30条第2款规定的终局复议行为，仅限于省级人民政府在行政区划勘定、调整或者征用土地决定基础上为确认自然资源所有权或者使用权进行的复议，〔2005〕行他字第23 号答复将省级人民政府征用土地决定也视为终局裁决行为，明显不符合《行政复议法》文义，修改后的《行政诉讼法》第12条既已规定征收、征用决定可诉，则〔2005〕行他字第23 号答复应自动废止。〔2〕有的高级人民法院以答复形式规定对该省人民政府作出的征地批准行为不服的，可以提起行政诉讼。〔3〕也有观点认为，省政府征地批复原则上可诉，但原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。〔案例4〕熊某等诉某省人民政府土地行政裁决案裁判认为，某省政府作为案涉征收土地批准机关，依法对案涉农村集体土地征收补偿标准争议作出征地补偿安置标准争议裁决，不违反《土地管理法实施条例》第25条第3款规定。〔案例5〕胡某诉某省人民政府征地补偿安置方案批复及行政复议案裁判认为，行政机关依据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，对征地补偿、安置方案履行法定审查批准职责，系对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。〔案例6〕刘某等诉某市人民政府征地补偿安置方案及行政复议案裁判认为，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。征地补偿安置方案是确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。案例4似认可《土地管理法实施条例》第25条有关补偿标准争议裁决程序，〔4〕案例5、6均认为对补偿标准不服，应当根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定申请行政复议，〔5〕且均认为作出征地补偿安置方案包含上级机关批准和下级机关公告两个阶段；但案例5似认为应当诉下级机关公告行为，案例6则认为应当诉上级机关批准行为。上述分歧是显而易见的。但两案均未回答，什么是“补偿标准”，表现形式为何？“补偿标准”“补偿安置方案”是什么关系？是以批准机关（市、县人民政府）还是制定机关（市、县土地行政部门）作为被申请人（被告）？是对“补偿安置方案”整体，还是仅对其与申请人补偿利益相关部分请求救济？〔案例7〕郑某诉某区人民政府要求履行法定职责案裁判认为，公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的补偿安置权。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。〔案例8〕某技术开发部诉某区人民政府要求履行征收补偿职责案裁判认为，如果补偿安置问题无法通过协商解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题作出认定，则合法房屋的被征收人可以请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。立法未规定征收补偿协商程序，也无补偿决定程序。案例7认可被征收人起诉市、县人民政府要求履行补偿职责，但对何为“补偿安置行为”又语焉不详；案例8承认根据“谁征收、谁补偿”原则征收与补偿主体应当同一，但基于现实复杂性也承认市、县人民政府及其土地行政部门均可以作为补偿主体。〔案例9〕殷某诉某区人民政府等认为征收拆迁行为违法案裁判认为，殷某起诉请求确认某区政府、街道办在征地过程中对其实施的强拆行为违法，但未能提供相应的证据证明所诉强拆行为系该区政府与街道办共同实施，不符合法定起诉条件。〔案例10〕刘某诉某县人民政府等行政强制案裁判认为，在经依法批准的征地过程中，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权机关行使职权行为。因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。〔案例11〕段某等诉某市人民政府行政强制及行政赔偿案裁判认为，集体土地征收范围内的房屋被强制拆除后，在当事人已经提出明确赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，而人民法院应当直接就赔偿问题作出判决。实践中，有的行政机关未经书面决定即组织实施强制交地行为，但在行政诉讼中又予否认，造成被征收人起诉困难。案例9认为原告应当对所诉被告实施所诉强制搬迁、交地等行为承担举证责任；案例10推定土地行政部门是行为主体和适格被告；案例11认为可以在行政强制附带赔偿诉讼中一并损失赔偿和补偿问题；前述案例8认为被征收人也可以直接提起履行补偿安置职责之诉。〔案例12〕刘某诉某县人民政府土地行政征收案裁判认为，刘某起诉请求撤销的是某县政府征收其房屋的行政行为。根据《土地管理法》第47条规定，在对集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为，集体土地上房屋属于地上附着物包含在对集体土地的征收行为中，行政机关并不单独作出征收房屋的行政行为。因此，刘某提出的诉讼请求没有事实根据。〔案例13〕刘某诉某区人民政府土地行政征收及行政赔偿案裁判认为，刘某请求确认某区政府作出的征收补偿方案违法、强行征用土地行为违法以及强制拆除房屋违法，不符合“一案一诉”原则，不符合行政诉讼的起诉条件。〔案例14〕王某诉某市人民政府土地行政征收案裁判认为，某市政府征收土地方案经某省政府批准，于2013年8月7日发布征收土地方案公告，公示批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等内容……因此，某市政府实施征收土地行为均符合《土地管理法实施条例》第25条规定。案例12认为，在集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为而并不单独作出征收房屋的行政行为，在原告没有相应的证据证明存在征收房屋行为的情况下，其起诉要求撤销行政机关征收房屋行为，尚不符合提起行政诉讼的条件。对有的被征收人在一起行政诉讼中请求确认征地、公告、补偿、强制等多个行为违法的，案例13认为不符合“一案一诉”、诉讼请求不具体，案例14认为请求确认征收土地行为违法的诉讼请求是具体的和可以审查的。上述分歧的主要原因在于现行法律规定的不完善，而省、市、县等地方规定、地方习惯、地方知识、地方实践随意性较大，“因地制宜”容易异化为因“地块”“项目”的不同而不统一。现行立法将集体土地征收主要规定为两个阶段，一是省以上人民政府批准市、县人民政府征收土地阶段，二是市、县人民政府在本地区组织实施征收和补偿阶段。法律、法规、规章和规范性文件，虽然规定了建设单位取得项目用地审批、核准、备案的条件，市、县人民政府建设用地审查报批的条件，市、县土地行政部门具体实施补偿的对象、标准、内容等，但没有明确规定何时、因何原因、由谁作出具体的征收决定和补偿决定。显然，在征收主体、征收时点、征收事由、征收行为等问题上，国家立法是缺位的。实践中，往往是市、县土地行政部门向乡（镇）人民政府统一拨付补偿费用后，由乡（镇）人民政府分批支付给村集体经济组织，最后再支付给被征地农民。其中，作为土地所有权人的村集体经济组织只是行政付款的一个环节，而被征地农民并不直接参与补偿费用的协商、确定和分配过程。但是，如果行政机关可以不经协商、不作出补偿决定，单方确定补偿费用并直接向被征收人支付，被征收人不同意征收的则强制责令交出土地，那么，被征收人的征收主体地位就会丧失怠尽，完全成为征收的客体。现行立法主要规定了两级四类行政主体参与征收与补偿工作：一是省以上人民政府及其土地行政部门，二是被征收土地所在地的市、县人民政府及其土地行政部门。在其相互关系上，省以上人民政府对市、县人民政府逐级呈报的征收土地文件实施审批，其具体意志的执行机关是本级土地行政部门；市、县土地行政部门除执行市、县人民政府意志外，同时也是征收范围内土地权属登记主体、征地补偿安置方案公告主体、具体实施补偿主体、决定责令交地主体，市、县人民政府则对市、县土地行政部门拟定的征收、补偿安置方案实施审批。但是，集体土地征收并没有类似于国有土地上房屋征收有关“征收主体、征收部门、征收实施单位”的较为清淅的职权划分。有的市、县人民政府主张其既不是决定征收土地的行政主体，也不是登记补偿和决定交出土地的行政主体，对集体土地征收不承担相应行政主体责任；有的市、县土地行政部门主张，其只是执行市、县人民政府具体意志，既不决定征收土地，也不决定对征收的补偿，也不应承担相应行政责任；还有的市、县人民政府、土地行政部门主张，集体土地征收补偿、交地等系村集体经济组织等主体实施。上述主张显然不符合法律法规授权、行政授权、行政委托、行政辅助人等不同情形下、不同行政主体的权责归属，易于造成行政主体对违法行为不担责的现象。国法〔2011〕35号文件将补偿标准争议和征地补偿安置方案争议统一作为“征地补偿安置争议”，意在建立统一两者的单一的行政复议制度，以此解决省以上人民政府未建立完善的裁决制度而无力应对大量裁决申请的现实问题。〔6〕但是，该文件并未厘清与《土地管理法实施条例》第25条规定的关系：一是文件缺乏较明确的上位法规范和授权性规定，而《土地管理法实施条例》位阶较高，两者对争议的定义和解决争议途径规定不完全相同；二是文件虽用语谨慎，但没有明确以复议程序代替裁决程序，而复议机关作出复议决定仍存在违反《土地管理法实施条例》明文规定的风险，如案例4中某省政府就对补偿标准争议作出行政裁决；三是此类争议是否当然因裁决前置而属于行政复议前置存疑；四是根据《行政复议法实施条例》第13条规定在复议程序中批准机关即市、县人民政府是被申请人，而根据《行政诉讼法解释》第19条规定在行政诉讼中对外署名机关即市、县土地行政部门为被告，即存在《行政复议法》《行政诉讼法》适用衔接问题，国法〔2011〕35号文件亟待细化。（四）人民法院依法监督、实质解决征收补偿纠纷力度不够现阶段，造成集体土地征收行政案件“判决难”的原因是多重的，如立法规定不明确、所涉纠纷政策性强、原告不会诉讼、行政机关回避矛盾等，而有的法院依法监督、实质解决征收补偿纠纷力度不够，也应引起重视。如：对原告起诉证明标准有时过高、对诉讼请求明确性要求过严，因程序问题而确认违法多于判决行政机关认定事实、适用法律错误；选择确认违法保留行政行为效力多于撤销或者要求行政机关履行职责；原告名义上胜诉但实体获得赔偿少，赔偿能够全部弥补损失的比例更低；难以对补偿标准、补偿方案的合法性进行评判，也鲜见撤销征地批复、征收决定案件，未能体现裁判一案，规范一事，解决一片效果。“如此多的诉讼遭到驳回，无外乎表明，既有的处分概念已经背离了国民欲以抗告诉讼来纠正违法行政的期待，这绝非是令人欣喜的现象。”〔7〕集体土地征收补偿行政案件与一般行政案件明显不同，其中不少问题专门机构尚有争议，而要求被征地农民要在这些环节、阶段、程序、主体中作出区辩，找出与其权利义务有直接关联的部分，并针对相应的行政行为、适格被告、被侵害的合法权益，提起符合法定条件的诉讼，殊为困难。这既不利于保障被征地农民合法权益，也不利于规制违法行政行为，还不利于减轻司法负担，并造成人民法院裁判与社会现实期待相互脱节。根据前阶段行为是否依法针对行政相对人作出为标准，学理上有所谓“多阶段行政行为”的概念。“凡依法须事先经过不相隶属的机关或上级机关参与表示意见、同意或核准始能作成的行政处分，均称为多阶段行政处分。”〔8〕认定多阶段行政行为时，一般都认同有多个行政机关参与并作出的多个行为的存在，而根据“显名主义”原则，行政行为以哪个机关的名义对外作出，就以该机关为行政行为的行政主体。〔9〕一般认为，多阶段行政行为中仅最后阶段直接向行政相对人作出的行为，方具有具体行政行为的性质，对行政相对人产生外部效力，至于其他机关在先前阶段作出的行为，对相对人没有直接的拘束力，故仅属于行政内部行为。〔10〕
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